牢记嘱托加油干｜建设一流强港

德沃金指出，法律是一种不断完善的实践(38)，富勒也认为，法律制度是一项实践的艺术(39)。

未来的共产主义社会，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。社会存在决定社会意识。

(45)中国是一个发展中大国，坚持正确的政治发展道路更是关系根本、关系全局的重大问题。习近平强调：发展要高质量，立法也要高质量。(1)加强推动高质量发展的法治发展战略谋划。全部哲学都随着这个体系没落了。(32)辩证法贯穿于人类认识和思维的全过程。

(111)新时代新征程，坚持在高质量发展中逐步实现全体人民共同富裕，这集中体现了社会主义的本质属性和根本目的，反映了维护和促进社会公平正义的法权要求。六、坚持和运用人民群众是历史的创造者的原理，深刻阐述坚持以人民为中心的法治发展准则 人民性是马克思主义最鲜明的品格。而国家的公权利则是为实现国家利益或公共利益的法律上的力，其行使须以义务为指向。

从法的角度来看，为了解决国家在国内法秩序中面临的权利义务争议，国家一般被视作法人。[21]由于公权利在理念和功能上与国家权限存在着结构性的差异，所以国家的公权利无法被普遍承认。现代国家是权力集中化的政治统一体。[13]通过这种方式，人民得以建构一个相对自主、具有自身意志和权利能力的国家人格。

其后的沃尔夫也指出，国家人格仅是法学上的简化并且是一个思考模型，国家法人实质上是国家机关管辖权秩序的法的建构。如何认识机关的地位和人格，也对国家法人理论提出了挑战。

在行政法中，外部机关通常是行政程序法与诉讼法意义上的行为主体，即具有外部管辖权，能够以自己名义执行国家任务，代表国家对外进行活动的机关。[74]盐野宏：《行政救济法》，66页，北京大学出版社，2008。[9] （三）国家法人理论的修正 尽管面临上述批评，但战后德国公法学仍然继续沿用国家法人理论。而且各单位的预算经费不仅要受到本级部门或政府的支配，处于行政层级中的机关还要依附于上级机关，所以机关是否具有属于自己的独立经费存有疑问。

[18]二是公权利的目的志向。权利能力不是成为所有权利义务主体的能力，而是成为特定法律关系或法律领域的权利主体的能力，所有的权利能力都是相对的、部分的。而国家机关，只不过是为国家行使职权、代表国家活动的具体组织。2.相对权利能力与有限的机关权利 机关诉讼与机关权利显然突破了机关人格否定说，使机关权利得以可能的要属部分权利能力论：机关享有的不是一般权利能力，而是仅在部分关系或特定情形中才具备的受限制的权利能力或部分权利能力。

[77]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，242-254页，北京大学出版社，2012。[43] 权利能力对于法秩序的依赖性表明，权利能力不是绝对的、抽象的，而只是具体的和相对的，即与特定的法规范相关并处于特定的法律关系或法律领域之中。

民法中完全权利能力与部分权利能力之间的区分不是质的差别，而是依据法律规范或法律领域进行的渐进性区分，二者可以相互转化。[53]翁岳生主编：《行政法》（下），566页，元照出版有限公司，2006。

由于涉及国家法人的内部领域，机关争议也被称为内部法争议。具有法人格的国家对内是国家机关管辖权秩序的出发点，对外则作为私人与国家间关系的最终归责点。公权利是私人为保护个人利益而免受国家干预的法律地位，这主要是为满足市民阶层对于自由法治国家的追求。[4]以耶利内克的国家法人理论为基础，汉斯·J.沃尔夫的着眼点在于国家面向自身内部成为法人，他进一步发展了耶利内克的机关理论。[29]在具体的制度设计中，国家既可以单方行使国家职权（行政行为）解决冲突，也能提起行政诉讼以实现针对私人的请求权。（二）国家的公权利何以可能？ 约自20世纪70年代开始，随着否认国家公权利的理据逐渐动摇，不少学者开始反思国家公权利否认说，以试图克服公权利概念的单方指向性。

[71]妥协的结果是：行政行为的被告原则上是国家或州等公法人，但也允许州法规定以机关自己名义代其所属公法人进行诉讼。（一）国家法人理论的形成 虽然法学上的国家人格概念可追溯至十六世纪以降的自然法理论，但以国家人格为核心对国家法体系进行全面建构始于十九世纪的德国。

[23] 2.作为权利核心要素的利益 传统公权利概念局限于具备个人利益的主体，混淆了作为权利概念要素的个人利益与作为心理现象的利益。（二）国家法人理论的困境 随着第二次世界大战后宪法体制的更迭，源自君主立宪制时期的国家法人理论与民主秩序能否兼容成为首先要检讨的问题。

传统公法学区隔受法调整的国家－私人之间的外部关系与不受法支配的内部关系。机关不具有法人人格，它是国家法人具有行为能力、国家活动得以可能的必要工具。

[49]王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，载《中国法学》，2013（6）。以这种重塑的国家法人理论为基础，我们可以重新审视我国的国家与机关间关系。在此，部分权利能力的机关人格是一种非独立的特殊人格。（二）机关诉讼与机关权利 随着法对于国家内部领域的全面支配，国家法人内部不同机关之间的争议也可通过法院争讼。

[20]此外，公权利的本质是私人针对国家的请求权，而国家可以通过行政行为或行政强制自主实现对私人的法律主张。《民法典》大体承继了上述规定，将机关法人归为特别法人。

[18]Wolfgang Roth. Verwaltungsrechtliche Organstreitigkeiten. Duncker Humblot, 2001. [19]奥托·迈耶：《德国行政法》，113页，商务印书馆，2013。行政实体法关系是私人与国家而非私人与行政机关之间的关系，行政机关只是以自己或国家的名义为国家活动。

在民主秩序中，国家法人被还原为法技术上的概念。进入专题： 国家法人理论 机关法人 公权利 行政主体 权利能力 。

参见张成松：《机关法人的概念反思与再造：一个财政法的考察视角》，载《北方法学》，2020（6）。有鉴于国家法人理论既与国家组织法有关，也涉及对国家这一社会实存的法学建构，相应地，对国家法人理论的攻讦也主要来自两个方面：一是运用统一、绝对的国家法人概念无法妥当把握复杂的国家组织。作为公法关系的主体，国家无疑是具有权利能力的法人。将国家理解为设施意味着国家并非绝对、全面的人格体。

这正是权利能力相对性与法律领域从属性的体现。即便承认人民是法人的最终意思决定机关，也势必将人民的地位限缩为原始国家机关的创设机关（Kreationsorgan），作为国家权力来源的人民反而沦为国家法人的派生机关。

行政诉讼的被告适格首先涉及的是在实体法上具备权利、负有义务的国家法人，行政诉讼中具有当事人能力与诉讼能力的主体原则上也应是国家。国家所有是国家机关的职权性的存在，宪法上的国家所有权本质上是一种国家责任， [50]其课予了国家机关有效管理和保护特定财产的公法义务。

但基于组织分工，考虑到诉讼便利，[73]行政机关依法律规定有权代表被告进行诉讼活动。将作为国家与机关法人并置的结果就是，国家作为民事主体的意思机关、执行机关不明确，其结果是都能代表国家，也都代表不了国家。